- Philipp Heimberger
Η Ευρωπαϊκή Ένωση έχει εισέλθει σε μια περίοδο μόνιμα υψηλότερων αμυντικών δαπανών. Ο πόλεμος της Ρωσίας κατά της Ουκρανίας και η αυξανόμενη αβεβαιότητα γύρω από τις σχέσεις ασφάλειας με τις Ηνωμένες Πολιτείες έχουν εντείνει τις πιέσεις προς τα κράτη μέλη της ΕΕ να αυξήσουν τις στρατιωτικές τους δαπάνες. Σε μελέτη που εκπονήσαμε κατόπιν αιτήματος του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου, αναλύουμε τι συνεπάγεται αυτή η μεταβολή για τα δημόσια οικονομικά και τις μακροοικονομικές εξελίξεις.
Η Ευρωπαϊκή Επιτροπή έχει θεσπίσει σειρά μέτρων ώστε να δημιουργήσει δημοσιονομικό περιθώριο για υψηλότερες αμυντικές δαπάνες. Σε αυτά περιλαμβάνεται η συντονισμένη πρόσκληση για ενεργοποίηση της λεγόμενης εθνικής ρήτρας διαφυγής —National Escape Clause, NEC—, η οποία επιτρέπει την προσωρινή απόκλιση από τη δημοσιονομική πορεία που έχει συμφωνηθεί μεταξύ μιας κυβέρνησης και της Επιτροπής.
Η απόκλιση που επιτρέπει η ρήτρα για πρόσθετες αμυντικές δαπάνες έχει ανώτατο όριο το 1,5% του ΑΕΠ ετησίως, σε σύγκριση με το επίπεδο δαπανών του έτους αναφοράς 2021 —και, για ορισμένες χώρες, του 2024— και ισχύει για την περίοδο 2025–2028. Οι συμβάσεις προμήθειας αμυντικού εξοπλισμού που συνάπτονται κατά την περίοδο αυτή εξακολουθούν να καλύπτονται από τη ρύθμιση, ακόμη και αν οι πληρωμές πραγματοποιηθούν αργότερα. Έως τον Οκτώβριο του 2026, δεκαοκτώ κράτη μέλη είχαν ενεργοποιήσει τη ρήτρα: η Αυστρία, το Βέλγιο, η Βουλγαρία, η Κροατία, η Τσεχία, η Δανία, η Εσθονία, η Φινλανδία, η Γερμανία, η Ελλάδα, η Ουγγαρία, η Λετονία, η Λιθουανία, η Πολωνία, η Πορτογαλία, η Σλοβακία, η Σλοβενία και η Ισπανία.
Από τον Ιούνιο του 2026, η ευελιξία που παρέχει η ρήτρα μπορεί επίσης να καλύπτει ορισμένα μέτρα περιορισμού της εξάρτησης από εισαγόμενα ορυκτά καύσιμα. Για τα μέτρα αυτά, το ανώτατο όριο ορίζεται στο 0,3% του ΑΕΠ ετησίως και στο 0,6% σωρευτικά για την περίοδο 2026–2028.
Οι αμυντικές δαπάνες είχαν ήδη αρχίσει να αυξάνονται πριν από την πρόσκληση της Επιτροπής για ενεργοποίηση της ρήτρας. Κατά μέσο όρο στην ΕΕ των 27, αυξήθηκαν από το 1,3% του ΑΕΠ το 2021 στο 1,5% το 2024. Ιδιαίτερα μεγάλες αυξήσεις καταγράφηκαν σε χώρες που βρίσκονται γεωγραφικά κοντά στη Ρωσία: η Εσθονία αύξησε τις στρατιωτικές της δαπάνες από το 2% στο 3,7% του ΑΕΠ και η Πολωνία από το 1,6% στο 2,9%. Ωστόσο, οι αυξήσεις συγκεντρώθηκαν σε μια σχετικά μικρή ομάδα χωρών της ΕΕ. Μεταξύ 2021 και 2024, οι αμυντικές δαπάνες παρέμειναν σε γενικές γραμμές σταθερές σε χώρες όπως η Σλοβακία, η Πορτογαλία και η Ισπανία, ενώ μειώθηκαν σε χώρες όπως η Ελλάδα, η Βουλγαρία και η Ιταλία.
Οι αμυντικές δαπάνες αναμένεται να αυξηθούν περαιτέρω κατά την περίοδο 2025–2028. Κατά τη συγγραφή του παρόντος, δεν ήταν ακόμη διαθέσιμα επίσημα στοιχεία για τις αμυντικές δαπάνες του 2025 και του 2026 βάσει της στατιστικής ταξινόμησης της Eurostat που χρησιμοποιείται για την εφαρμογή της ρήτρας. Ωστόσο, πρόσφατη ανάλυση της Ευρωπαϊκής Κεντρικής Τράπεζας (ΕΚΤ), η οποία χρησιμοποιεί αυτή την ταξινόμηση, δείχνει αύξηση των στρατιωτικών δαπανών στην ευρωζώνη από το 1,4% του ΑΕΠ το 2024 στο 1,7% το 2026, με ιδιαίτερα έντονη άνοδο σε χώρες όπως η Εσθονία, η Φινλανδία και η Γερμανία.
Η ρήτρα διαφυγής απλώς μεταθέτει την ώρα του λογαριασμού
Η μελέτη μας δείχνει ότι η ενεργοποίηση της εθνικής ρήτρας διαφυγής μεταθέτει χρονικά τις πιέσεις για δημοσιονομική εξυγίανση που συνεπάγονται οι υψηλότερες αμυντικές δαπάνες. Όταν, όμως, αυτή η ευελιξία λήξει μετά το 2028, τα κράτη μέλη θα αντιμετωπίσουν αυξανόμενες πιέσεις για δημοσιονομικές προσαρμογές, προκειμένου να συμμορφωθούν με τους δημοσιονομικούς κανόνες της ΕΕ. Οι μεγαλύτερες ανάγκες εξυγίανσης θα συγκεντρωθούν στις χώρες με υψηλό δημόσιο χρέος και μεγάλα ελλείμματα.
Μεσοπρόθεσμα, η διατήρηση υψηλότερων αμυντικών δαπανών, παράλληλα με την τήρηση του δημοσιονομικού πλαισίου της ΕΕ, θα απαιτήσει είτε αύξηση των φόρων είτε μείωση των μη αμυντικών δαπανών, είτε συνδυασμό των δύο. Αυτό δημιουργεί μελλοντικά διλήμματα ως προς την κατανομή των πόρων μεταξύ της άμυνας και άλλων δημοσιονομικών προτεραιοτήτων, όπως οι επενδύσεις για το κλίμα και την ψηφιακή μετάβαση, αλλά και οι κοινωνικές δαπάνες.
Υπάρχουν ήδη ενδείξεις ότι κράτη μέλη με υψηλό δημόσιο χρέος είτε δεν έχουν ενεργοποιήσει καθόλου τη ρήτρα, όπως η Ιταλία, είτε κάνουν περιορισμένη μόνο χρήση της ευελιξίας που παρέχει για τις αμυντικές δαπάνες, όπως η Πορτογαλία. Μια εύλογη εξήγηση είναι ότι αναμένουν πως κάθε πρόσθετος δανεισμός κατά την περίοδο της εξαίρεσης θα επιβαρύνει τη δημοσιονομική τους θέση και θα αυξήσει τις απαιτήσεις προσαρμογής μετά τη λήξη της ρήτρας. Για κράτη μέλη που έχουν ενεργοποιήσει τη ρήτρα ενώ υπόκεινται σε Διαδικασία Υπερβολικού Ελλείμματος, όπως η Αυστρία, οι υψηλότερες αμυντικές δαπάνες ενδέχεται να καθυστερήσουν την έξοδό τους από τη διαδικασία. Και αυτό επειδή οι πρόσθετες δαπάνες εξακολουθούν να συνυπολογίζονται στο συνολικό δημοσιονομικό έλλειμμα, παρατείνοντας ενδεχομένως τον χρόνο που απαιτείται για να υποχωρήσει κάτω από το όριο του 3% του ΑΕΠ.
Επιπλέον, η μελέτη μας επισημαίνει ότι οι υψηλότερες αμυντικές δαπάνες είναι πιθανό να προσφέρουν περιορισμένη μόνο μακροοικονομική στήριξη στην ΕΕ. Τα περισσότερα ευρήματα δείχνουν θετικές, αλλά μικρές, βραχυπρόθεσμες επιδράσεις στην ανάπτυξη από τη δημοσιονομική τόνωση μέσω των αμυντικών δαπανών.
Η Ευρωπαϊκή Επιτροπή εξετάζει μια σταδιακή αύξηση των αμυντικών δαπανών με σταθερό ρυθμό, έως και κατά 1,5% του ΑΕΠ μέχρι το 2028 σε σχέση με το 2021. Στο βασικό της σενάριο, διαπιστώνει ότι το πραγματικό ΑΕΠ της ΕΕ διαμορφώνεται περίπου 0,5% υψηλότερα από ό,τι στο σενάριο αναφοράς, ενώ ο πληθωρισμός παραμένει περίπου 0,2 ποσοστιαίες μονάδες υψηλότερος έως το 2028. Οι προσομοιώσεις του ΔΝΤ εκτιμούν μια κάπως μεγαλύτερη επίδραση στο πραγματικό ΑΕΠ, της τάξης του 0,9% έως το 2028, και αύξηση του πληθωρισμού κατά περίπου 0,25 ποσοστιαίες μονάδες.
Οι δαπάνες που χρηματοδοτούνται με δανεισμό έχουν ισχυρότερες βραχυπρόθεσμες επιδράσεις από εκείνες που χρηματοδοτούνται μέσω φόρων, αλλά ασκούν επίσης ανοδικές πιέσεις στον λόγο του δημόσιου χρέους προς το ΑΕΠ. Οι μακροπρόθεσμες συνέπειες των υψηλότερων αμυντικών δαπανών στην πορεία του δημόσιου χρέους θα εξαρτηθούν από το κατά πόσο επηρεάζουν διαρκώς την ανάπτυξη του ΑΕΠ και το κόστος δανεισμού. Δείχνουμε ότι, όταν οι υψηλότερες στρατιωτικές δαπάνες δεν ενισχύουν μακροπρόθεσμα το ΑΕΠ, αλλά αυξάνουν το κόστος κρατικού δανεισμού, μπορούν να επιδεινώσουν σημαντικά τη δυναμική του δημόσιου χρέους, ιδιαίτερα στις ήδη υπερχρεωμένες χώρες.
Ο κατακερματισμός των προμηθειών μεταφέρει την οικονομική τόνωση στο εξωτερικό
Σήμερα, οι ευρωπαϊκές αμυντικές προμήθειες παραμένουν κατακερματισμένες μεταξύ των εθνικών αγορών, με περιορισμένο συντονισμό και περιορισμένες κοινές προμήθειες μεταξύ των κρατών μελών. Οι ευρωπαϊκές χώρες εξαρτώνται επίσης σε μεγάλο βαθμό από εισαγωγές στρατιωτικού εξοπλισμού από προμηθευτές εκτός ΕΕ. Οι εισαγωγές όπλων των ευρωπαϊκών μελών του ΝΑΤΟ την περίοδο 2021–2025 ήταν κατά 143% υψηλότερες από ό,τι την περίοδο 2016–2020, ενώ οι Ηνωμένες Πολιτείες προμήθευσαν το 58% αυτών των εισαγωγών.
Επιπλέον, το μεγαλύτερο μέρος των πρόσθετων αμυντικών δαπανών κατευθύνεται στο προσωπικό και στις λειτουργικές ανάγκες, αντί στην έρευνα και ανάπτυξη και σε άλλες επενδύσεις που ενισχύουν την παραγωγικότητα. Αυτά τα χαρακτηριστικά περιορίζουν τις θετικές αναπτυξιακές επιδράσεις των υψηλότερων αμυντικών δαπανών. Καθίσταται έτσι απίθανο οι πρόσθετες δαπάνες να αυτοχρηματοδοτηθούν σε ουσιαστικό βαθμό μέσω ισχυρότερης μακροπρόθεσμης ανάπτυξης, ιδιαίτερα εάν εκτοπίζουν δημόσιες επενδύσεις με μεγαλύτερη αναπτυξιακή δυναμική.
Η ενίσχυση της ευρωπαϊκής παραγωγικής ικανότητας, ο καλύτερος συντονισμός των προμηθειών και η μεγαλύτερη έμφαση στην έρευνα και ανάπτυξη, στις υποδομές και στον προηγμένο εξοπλισμό θα μπορούσαν να αυξήσουν το μερίδιο των αμυντικών δαπανών που μετατρέπεται σε εγχώρια παραγωγή και βελτίωση της παραγωγικότητας. Παράλληλα, η κοινή ευρωπαϊκή χρηματοδότηση των αμυντικών δαπανών θα μπορούσε να περιορίσει τις επιπτώσεις των σημαντικών διαφορών στο κόστος δανεισμού μεταξύ των κρατών μελών.
Η επιλεκτική αξιοποίηση της διαθέσιμης ευελιξίας για υψηλότερες αμυντικές δαπάνες στο πλαίσιο της εθνικής ρήτρας διαφυγής συμβάλλει στον περιορισμό των μελλοντικών πιέσεων δημοσιονομικής προσαρμογής. Αυτό επιτυγχάνεται ιδίως με τον περιορισμό της χρηματοδοτούμενης μέσω δανεισμού αύξησης αμυντικών δαπανών που δεν είναι επαρκώς στοχευμένες. Η διατήρηση μόνιμα υψηλότερων εθνικών αμυντικών δαπανών, με παράλληλη συμμόρφωση προς τους δημοσιονομικούς κανόνες της ΕΕ από το 2029 και μετά, όταν η ρήτρα θα έχει λήξει, θα απαιτήσει τελικά αύξηση της φορολογίας, περικοπές σε άλλους τομείς των δημόσιων δαπανών ή και τα δύο.
Οι πιέσεις προσαρμογής ενδέχεται να επιβαρύνουν ιδιαίτερα τις δαπάνες κοινωνικής προστασίας, οι οποίες αντιστοιχούν περίπου στο 40% των συνολικών δαπανών της γενικής κυβέρνησης στην ΕΕ. Η χρηματοδότηση υψηλότερων αμυντικών δαπανών μέσω μεγάλων περικοπών δαπανών δεν θα περιορίσει μόνο την οικονομική δραστηριότητα. Θα προκαλέσει επίσης έντονες πολιτικές αντιπαραθέσεις, αυξάνοντας έτσι τον κίνδυνο πολιτικής αστάθειας.
Η πρόσφατη επέκταση της εθνικής ρήτρας διαφυγής σε μέτρα που περιορίζουν την εξάρτηση από εισαγόμενα ορυκτά καύσιμα δημιουργεί περιθώριο στήριξης επενδύσεων στην ενεργειακή ασφάλεια. Οι πράσινες δημόσιες επενδύσεις θα μπορούσαν να επιφέρουν συγκριτικά ισχυρές θετικές επιδράσεις στην ανάπτυξη και να αυξήσουν την παραγωγικότητα. Περιορίζοντας την εξάρτηση από εισαγόμενα ορυκτά καύσιμα, θα μπορούσαν επίσης να μειώσουν την έκθεση σε μελλοντικές πληθωριστικές πιέσεις που προκαλούνται από απότομες μεταβολές στις τιμές των ορυκτών καυσίμων.
Ιστορικά, οι περίοδοι επανεξοπλισμού έχουν συχνά χρηματοδοτηθεί μέσω ενός συνδυασμού υψηλότερης φορολογίας και αυξημένων δημοσιονομικών ελλειμμάτων, με τα φορολογικά έσοδα και τους φορολογικούς συντελεστές να παραμένουν συχνά σε υψηλά επίπεδα επί πολλά χρόνια. Αυτό υποδηλώνει ότι, εάν οι ευρωπαϊκές κυβερνήσεις επιδιώξουν να ανταποκριθούν σε μόνιμα υψηλότερες αμυντικές δαπάνες, διαφυλάσσοντας ταυτόχρονα άλλες βασικές δημοσιονομικές προτεραιότητες —την εκπαίδευση, την υγεία, την κλιματική δράση και την κοινωνική προστασία—, οι διαρκείς αυξήσεις της φορολογίας είναι πιθανό να αποτελέσουν μέρος της δημοσιονομικής απάντησης. Η διασφάλιση ότι οι οικονομικά εύρωστες κοινωνικές ομάδες θα επωμιστούν μεγαλύτερο μερίδιο της πρόσθετης φορολογικής επιβάρυνσης μπορεί να συμβάλει στον περιορισμό των αρνητικών οικονομικών επιπτώσεων.
- Ο Philipp Heimberger είναι οικονομολόγος στο Ινστιτούτο Διεθνών Οικονομικών Μελετών της Βιέννης (wiiw).
- Πηγή: www.socialeurope.eu
